权力与责任-第28部分
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败了；另一方面，美国和俄罗斯的互不信任又在升级。这两方面结合起来不仅是危险的，而且会造成整个国际社会的不稳定。要获得初步成果，简单的办法就是双方达成协议，解除核部队警报。
2．批准《全面禁止核试验条约》。美国批准《全面禁止核试验条约》是恢复《不扩散条约》可信度和活力的关键一步。美国在1995年签署《全面禁止核试验条约》是为了换取无核武器国家同意无限期延长《不扩散条约》，实际上就是承诺永远不发展核武器。而且禁止核试验对于核大国的地缘政治至关重要。全面禁止核试验增加了有核国家发展核武器的难度，亦称“水平扩散”。《全面禁止核试验条约》孤立了野心勃勃谋求获得核武器的国家。全面禁止核试验对于想以民用项目为平台来发展核武器的国家所造成的影响是最大的。任何一个机构，如果试验了核武器，就会立刻被发现，并将引发非常大的国际压力迫使其放弃该项目。
第二个核时代（15）
3．启动一项新的外交倡议，达成《禁止生产裂变材料条约》。该条约的目的是禁止生产用于核武器和其他核爆炸装置的裂变材料。条约将允许生产用于非爆炸目的的高浓缩铀和钚。禁止生产裂变材料，禁止试验，会使得制造新的核武器异常复杂化，有助于限制全世界的核武器数量。尤其重要的是，它能约束亚洲的军备竞赛，降低中东地区获取核武器的压力。该条约还能把其他拥有核武器的国家带入到这个机制中来，如印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜。
克林顿政府于1993年首先在联合国大会上提出了签署《禁止生产裂变材料条约》的主张。这个提议获得了普遍认同。后来，联大于同年通过了一份决议，呼吁各国签署一份“非歧视性、多边的、可有效核查的国际条约，禁止生产用于核武器或其他核爆炸装置的裂变材料。1995”24年3月，日内瓦裁军大会（Geneva Conference on Disarmament）授权一个委员会开始就条约进行谈判。到目前为止已经有了大量的谈判记录和材料，只要大国具备政治决心，达成《禁止生产裂变材料条约》是可能的。
除中国外，所有核武器国家都已经自愿暂停了可用于制造武器的裂变材料的生产，相信中国也已经这样做了，只不过没有公开宣布而已。中国的参与是一个至关重要的因素，关系到该条约是否能取得进展以及取得多大进展。印度已经申明支持这个条约，但是如果中国不参与，那么印度也不大可能参与。此外，巴基斯坦也表示支持，但是如果印度不参与，它也不会参与。印度、巴基斯坦和以色列一定都在生产裂变材料，用于自己的核武器开发项目。
2004年，美国在《禁止生产裂变材料条约》上的立场发生了变化。布什政府宣称，虽然他们赞成签署条约，但是不再支持该条约的核查措施。布什政府官员认为检查成本太高，会牺牲核心国家安全利益，而且在监控守约行为方面并不会产生实效。不过，现在推动新的外交谈判应该有可能能制订一些措施，针对现有储备和多余的裂变材料实现某种形式的核查。至少有可能制定一个一揽子核查方案，这有助于信心建设和条约目标的实现。在过渡期内，争取使相关国家同意暂缓生产裂变材料，为核查细节的谈判创造政治空间。这样一个倡议可以在16国集团框架下展开，并有可能打破现在的僵局。
4．采取“不首先使用”政策，确认消极安全保障。自冷战结束以来，美国在是否有权对无核国家使用核武器的问题上发出的信息非常混乱。这些信息不仅与《不扩散条约》规定的国家责任精神相违背，而且也夸大了各国面临的不安全、鼓励了扩散。美国发出的信号也许会导致这些国家做出这样的判断，即减少自身脆弱性和对攻击进行威慑的唯一办法就是开发或者获得核能力。采取“不首先使用”政策有助于降低核武器的重要性，加强美国的反恐战略。因为核武器制造的是无分别的恐怖，所以“不首先使用”的政策与否定恐怖主义的合法性是一致的。
5．使有核武和无核武的国家都参与进来，共同评估“削减为零”的活动。为了表明探索实施全面核裁军的意愿，美国应该与其他核武器国家进行接触，分析怎样才能建成一个没有核武器的世界；要实现无核武器或者几乎没有核武器下的稳定，应采取哪些必要措施。同样重要的是，美国还要与没有核武器的国家进行接触，看看它们的反应。例如，如果制定政策取消核保护伞，日本会作何反应？美国的思想库已经开始在做这方面的工作了，这些工作还必须向官方渠道延伸。
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责任的新标准和不扩散的新工具
不扩散机制在未来的健康发展取决于是否能重建共识，这是该机制的基础。但是正如我们所看到的那样，现有机制不足以应对21世纪的挑战，必须要制定新的责任标准，对机制进行适应性改造，而将新标准付诸实施需要新的工具。
一些无核国家认为《不扩散条约》的第四条赋予了国家对燃料周期各个环节进行技术开发的权利，包括浓缩。但是，以现在的技术条件，铀浓缩和钚回收能力的开发已经离制造核武器相当接近了，而且这样做还不会违反《不扩散条约》的规定，这是非常危险的。
开发核武器的最大障碍是制造或获得裂变材料，即高浓缩铀或钚。大多数用于核电站的铀燃料都只浓缩到4％。为了达到制造武器的级别，需要对铀进行进一步浓缩，将同位素U…235的比例提高到接近或者大于90％的水平。回收过程就是将钚从已用的反应堆燃料中分离出来的过程，也用于生产裂变材料。
大多数国家的小型商业核能项目既不需要完全浓缩能力，也不需要回收能力。在大多数情况下，浓缩和回收的成本确实很高，没有什么经济价值，让人望而却步。有十个国家具有铀浓缩能力，但是目前运营商业性核电站的国家有31个，其中大多数的浓缩铀供应都依赖进口。
由于获得铀浓缩或回收能力在经济上大多属于不负责任的行为，而且这种活动都会大大增加扩散风险，所以需要有一个政策解决方案，保证那些开发民用核能的国家能够获得核燃料供应，但又不用建设铀浓缩能力。至少应建立激励机制，说服各国不要从事铀浓缩或回收活动。国际原子能机构总干事巴拉迪（Mohamed ElBaradei）建议，应建立一个国际燃料库并将其置于国际原子能机构的控制之下。25这个计划需要将俄罗斯包括在内，因为俄罗斯是燃料供应国，也是安全的储备和回收方，这个项目将带给俄罗斯巨大的商业利益。
这样一个燃料库建成后，各国就不需要自己生产裂变材料，也免除了这一部分生产成本，降低了获得裂变材料的风险。国际原子能机构要发挥核心作用，因为它的专业性和公正性为获得燃料提供了非常重要的信誉保证。所有这些措施都将阻碍国家开展浓缩活动。
但是，假以时日，随着《不扩散条约》共识的重建，各国履行现有承诺的意愿加强，所有国家都应该重新考虑对于第四条的解释问题，即是否应该赋予各国不可剥夺的权利去掌握目前只有非常有限的国家掌握的燃料周期过程。换言之，在以负责任主权定义的国际秩序中，不可剥夺的权利与不可推卸的责任是相伴相生的。当世界上的核武器数量变得越来越少、核燃料价格便宜，且国际原子能机构保障供应时，我们可以设想一下，各国政府可以在未来的《不扩散条约》评估大会上进行谈判，对《不扩散条约》第四条重新进行解释并就此发表声明，以更恰当地应对第二个核时代的威胁。同样，《不扩散条约》成员国应强制执行《附加议定书》。
例如，伊朗强调，根据《不扩散条约》第四条，只要向国际原子能机构进行了申报，那么它就完全有权利获得所有核技术，这是不可剥夺的权利。但是这个权利必须要与伊朗应尽的责任义务相平衡。只有在国际原子能机构能够就有效安全保障制定标准并予以实施的情况下，民用核项目才受到《不扩散条约》的保护。在伊朗问题上，国际原子能机构必须要提供可信的保障，即伊朗的申报是全面、准确的，伊朗没有未申报的核材料和活动。
第二个核时代（17）
无论我们多么有信心，标准化的核查也不足以完成这个任务。伊朗和朝鲜的违规行为和隐匿历史使我们想到了一个重要问题：国际原子能机构真能下定决心去核查吗？在试图了解伊朗过去和现在开展了哪些活动时，国际原子能机构常常受到限制，因为伊朗基本不想合作。伊朗可能感到害怕，如果将自己在2003年以前开展的活动完全暴露出来，会导致安理会的进一步惩罚，也许惩罚措施还会包括剥夺获取浓缩技术的权利。如果国际原子能机构不能解决伊朗问题，那么就应该严格遵照《不扩散条约》的解释，合法地剥夺伊朗在国际原子能机构的保护下获得核技术的权利。必须要使不守约的成本高于合作和守约的成本。
最后，在负责任主权构成的世界中，应该没有一个国家能够钻核控制系统的空子。一旦发现国家不遵守或者违反了《保障监督协定》，就应将其置于一个不同的类别中，与履行义务和守约的国家加以区别。机制要能够对各国区别对待，这样，违规的国家获得核技术的权利就无限期地取决于国际原子能机构是否能够证明它没有欺骗。采取了这样的办法，朝鲜就无法脱逃了。实际情况是，朝鲜获得了核技术能力、发展了秘密武器项目、被发现没有遵守条约义务，然后又行使了条约第十条规定的权利，退出了《不扩散条约》，但却保留了朝鲜在作为《不扩散条约》成员时就已经获得的技术。在更为公正的体系中，像朝鲜这样的国家只有首先放弃或报废核硬件，才能退出《不扩散条约》。
在重建《不扩散条约》的共识之后，还需要深化该条约。如果未来的《不扩散条约》评估大会不再像过去一样受到责难，就可以成为一个交换意见的场所，使我们对《不扩散条约》的理解能够适应当前和未来的挑战。
结？论
2009年，奥巴马总统有机会回答一个关键问题：在后冷战的世界里，核武器在军事上仍然无法使用，那么美国应该采取怎样的核武器政策？新政府对这个问题的回答将在一定程度上决定是否有可能建设基于负责任主权原则的国际秩序。如果新政府确认，保留这些武器的唯一理由是防止其他人使用，那么就可以采取几项行动推动不扩散共识的重建。美国可以采取单边行动，大幅削减现有的核武器库，可以恢复与俄罗斯的双边武器减裁进程，可以承诺争取批准《全面禁止核试验条约》，可以引导讨论，探讨如何减少核武器的总体数量并同时保证维护国际秩序，可以提出一些很严肃的问题，研究建设无核世界的可能性。
通过重振不扩散共识，在核领域建立更强有力的负责任主权规范，奥巴马政府可以降低现有威胁的危险系数，这个威胁自60多年前核时代开启以来就一直存在。通过合作，美国可以帮助建立相关标准和机制，应对第二个核时代，使美�
