权力与责任-第25部分
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的时间里，在战略裁军问题上，裁军大会连一份文件草案都没有，该论坛的实用性已经受到质疑。造成这种局面的原因是多方面的，其中之一是讨论的议题范围太大，而且议题之间相互交叉。2000年，《不扩散条约》评估大会提出，除一般性的裁军问题外，还应在裁军大会上讨论两个具体问题，即《禁止生产裂变材料条约》（Fissile Material Cutoff Treaty）和《消极安全保障》（Negative Security Assurances）（五个《不扩散条约》签署国保证不对那些已经正式宣布放弃使用核武器的国家使用或威胁使用核武器）。2001年美国退出《反弹道导弹条约》。包括俄罗斯和中国在内的很多裁军大会成员国都感到防止外太空军备竞赛应该成为重中之重的考虑。然而，美国却认为防止外太空军备竞赛可能会阻碍自己的弹道导弹防御计划，因此将控制裂变材料作为更优先的考虑。其他无核武器国家则认为推进裁军和消极安全保障是最重 电子书 分享网站
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要的。
“9·11”后的恐怖主义忧患
“9·11”以后，恐怖主义和大规模杀伤性武器（weapons of mass destruction）上升为全球议程的首要问题。在2002年的八国集团峰会上，八国领导人宣布，将投入200亿美元用于建设“防止大规模杀伤性武器和材料扩散的全球伙伴关系”。全球伙伴关系主要聚焦于俄罗斯，全面覆盖了针对大规模杀伤性武器的安全措施，包括安全储存、不扩散和反恐。13这个雄心勃勃的议程已经产生了一些重要成果，但是在筹资和项目落实上也存在一些问题。
建立八国集团全球伙伴关系之后，又出现了一些其他的国际行动。《防扩散安全倡议》是由布什政府创建并领导的，在这个安排中各国可以分享信息，即相关物资（有可能包含大规模杀伤性武器部件的物资）的发货情况，以便阻止这些物资到达目的地。虽然在公海上进行制止是《防扩散安全倡议》最引人注目的一面，但是它的主要功能还是帮助各国强化其出口管制立法。
另外一个行动措施是安理会第1540号决议，该决议规定所有成员国必须要实施管制，阻止大规模杀伤性武器材料和技术的非法转让。第1540号决议于2004年通过，其中最雄心勃勃的一面是，它试图消除各种出口控制机制之间的差距。该决议扩大了这些机制的范畴，使之超出了现有的自愿团体的成员范围，例如核供应国集团和《防扩散安全倡议》。为了检查各国执行决议的情况，成立了一个新的联合国委员会，受理各国的执行申报。2005年，联合国大会通过了《制止核恐怖主义行为国际公约》（International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrori*），为对抗核恐怖主义威胁提供了更为广泛的政治基础。不过，正如我们在关于恐怖主义的那一章中谈到的那样，需要建立一个集体激励机制，使各国愿意遵守公约，还需要为愿意实施出口管制、但又没有相关能力或经验的弱国提供资源保障。
评估不扩散机制
美国的政策制定者在就不扩散机制的有效性进行辩论时，往往容易受到头条新闻的影响。一些美国的政策制定者认为，这个机制不能将有欺骗行为的国家和没有欺骗行为的国家区分开来。换句话说，他们认为这个机制本身已经失败了，因为出现了一些失败的案例（朝鲜和伊朗）。再或者，他们认为这个机制失败了，因为有些国家承担了条约责任，却还没有加入到这个机制中来，比如印度。
这样一些评估可以说是偏颇的、轻率的，因为要评价这个机制，首先需要问一问：如果没有这个机制，世界会变得更好还是变得更坏？其次，这个机制可以改进吗？为了建设一个更好的机制，我们应该找找失败的原因，看看机制中什么地方出了问题。
就其成立的年限而言，这个机制已经是相当成功的了。它的最大成就是减少了对核武器的需求。自《不扩散条约》机制运行以来，有核野心并采取行动的国家减少了。该机制建立差不多40年了，大约60个国家开发了核能或运行了研究反应堆，至少有30个国家已经掌握了工业和科学的知识，能够实施核武器项目。但是真正成为核武器国的国家数量很少（九个）。有四个国家继承或获得了核武器，但是它们后来都放弃拥核（白俄罗斯、哈萨克斯坦、南非和乌克兰）。其他一些国家，如巴西，过去曾经启动过核项目，但后来终止了。
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成功的另一个指标是机制随时间变化调整的能力。很多国家都不是条约最初的签署国，都是在几十年后才加入的。人们也许不大会记得，几个关键的国家，如法国、中国和巴西，都是到了20世纪90年代初才加入该条约的。
分析人士一直在预测《不扩散条约》的终结，最近的预测是在发现伊拉克、伊朗和朝鲜的核项目之后。判断一个机制生命力的强弱，衡量因素之一是它是否能应对新的挑战。不扩散机制在一定程度上做到了这一点。例如，在第一次海湾战争时期，当发现伊拉克已经具备了建设秘密核项目的能力，而且令人震惊的是就快要造出核弹的时候，《不扩散条约》机制出台了《附加议定书》，使国际原子能机构能够深入腹地进行调查。
表？5—1核武器库存量，1986年和2006年
P5国家a 1986年P5的核武器库存量 2006年P5的核武器库存量
法国 355 350
英国 300 200
苏联/俄罗斯 45000 16000
美国 24400 10000
中国 425 100—400
总计 70000＋（冷战时期最大值） 26650—26950
a。 P5指的是联合国安理会五个常任理事国。
即便是就裁军而言，尽管过去十年已经处于停滞状态，但在削减核弹头方面还是取得了进展。表5—1说明，自20世纪80年代后期以来，核弹头的数量已经大大减少了，从冷战时期的高达七万多枚，削减到现在的不足三万枚。虽然这个数字仍然太高，现存的核弹头足以将地球整体摧毁好几次，但是我们的任务应该是重启裁军，而不是从头再来。
核武器国在裁军方面取得的进展在很大程度上依赖于美国与前苏联（现俄罗斯）的双边谈判。自20世纪70年代以来，两国就开始采取一系列步骤管制和削减核武器储备和战略投递系统。在那些仍然有效的制度中，《削减战略武器条约》（Strategic Arms Reduction Treaty； START I）包含有一个强行入境核查的机制，其有效期将持续到2009年12月。目前，还没有将《削减战略武器条约》按现有安排延期的计划。《莫斯科条约》于2002年5月签署，并于2003年6月生效，但是该条约没有要求摧毁投递系统，也没有关于核查和检查的规定。
对《不扩散条约》持批评意见的人来说，20世纪90年代发生的事件证明，根本不存在支持不扩散的裁军谈判。他们认为，90年代是美国和俄罗斯裁减核武器数量最多的时代，但同时也是扩散最为严重的时代，印度和巴基斯坦都进行了核武器开发和试验，朝鲜也在谋求制造自己的核弹。
这是错误的、修正的历史观。的确，在20世纪90年代，又有一批新的核武器国诞生了，但是总体而言，核武器国的数量是下降了，因为南非和那时刚刚独立的乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦都放弃了核武器。而且，20世纪90年代实现了《不扩散条约》的无限延期，以及几乎所有国家对不扩散的再次承诺。近130个国家自愿接受国际原子能机构根据《附加议定书》对它们进行更加严格的视察。在同一时期，各国还达成了禁止试验核武器的协议。
《不扩散条约》的批评者不仅专挑单个的反面案例，而且还存在下述3个问题。第一，批评者们非常狭隘地盯住扩散者，问“真是因为裁军不足，所以朝鲜和伊朗才谋求发展核武器的吗？”提问的方式就决定了答案显然是否定的。但是，与之相关度更高的问题是裁军不足及其对183个无核武国家的影响，这些国家原本是可以帮助对违约行为施加压力的。显然，其中有些国家不太合作，在谴责并反对伊朗的违约行为时行动迟缓，因为它们认为有核武器的国家不履行裁军义务同样也是违背了《不扩散条约》的精神。
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第二，批评者们认为，国家是否谋求制造核武器是一种天性；换句话说，那些遵守《不扩散条约》，不谋求发展核武器的国家，本来也就是不会发展核武器的。那些谋求发展核武器的国家显而易见是不会受到《不扩散条约》威慑的——因此条约起不到什么作用。这种说法有意忽略了国家发展核武器的诸多原因。很多无核国家拒绝核武器是因为不扩散机制给它们提供了担保，只要别人不发展核武器，它们也不需要这样做。对安全的认知是最重要的。对地区和全球安全的担忧、新威胁产生和合作的失败会驱使国家谋求自助性的解决方案。但是，这里最关键的一点是，条约之所以重要就是因为国家是否要发展核武器，并不是先天注定的。
即使裁军不足，这也不是导致伊朗或朝鲜核扩散的原因，美国的行为——不履行安全保障承诺、推行政权更迭政策，以及发出有可能使用核武器的威胁，所有这些可能都是造成那些国家寻求核武器的
原因。
如果没有不扩散机制，世界会是怎样？没有多边激励机制、规则和规范，也许双边或联盟安全保障会更受重视。对于这些保障机制的力度提出质疑是有道理的。没有多边体系提供的集体保障，单边战略就有可能更受重视，包括防止扩散的预防性战争。这种情形会推动核扩散，因为它强化了一个信念，即只有拥有核武器才能保障国家安全。而且，没有对供应的管制，国家就更容易获得必要的技术。
处理难题
有些人可能会偏激地说，机制存亡的试金石就是它如何处理像伊朗和朝鲜这样的违约“难题”。尽管每一个个案可能都有它的独特之处，但是我们还是可以从这些难题中吸取一些经验教训，获得一些启发，这对于未来加强机制建设是有益的。两个案例都可以被看作是不扩散机制失灵的例子，但是也可以被更准确地描述为布什政府不扩散政策的失灵。朝鲜和伊朗都证明了我们的核心论点，那就是，美国政策，以及从某种程度上看，地区大国的政策，是决定国际机制是否能够有效运转的最关键因素。
朝鲜于1985年加入《不扩散条约》，但是直到1992年才与国际原子能机构缔结《保障监督协定》。国际原子能机构发现朝鲜在申报中有一些前后不一致的地方，它掌握的证据大多是通过取样和分析，以及美国情报机构提供的卫星显像获得的。证据表明，朝鲜分离的钚多于其申报数量，这些钚可能足以造出1—2件核武器。作为回应，朝鲜发出照会，表明要在1993年退出《不扩散条约》，但是经过外交斡旋，朝鲜在退出决定生效的前一天暂停了退出计划。
美国和朝鲜经过密集的双边谈判于1994年达成了《框架协议》（Agreed Framework），朝鲜承诺将其核设施置于国际原子能机构的监控之下，并努力实现�
