剑桥美国经济史-第62部分
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这些管制上和结构上的变化以各种途径影响了电讯市场。自从与其他长途电话公司展开竞争的贝尔公司不向市话业务提供高比率的交叉补贴后，长途电话价格就大大降低了。新的语音和数据服务，尤其是对大客户提供的这些服务受到了这种竞争以及交换和电信技术迅速革新的刺激。但是，市话价格则大大提高了，反映了网络接入和使用的真实成本。设备制造者之间的竞争也降低了设备的价格，并产生了样式、功能、质量各异的设备，比如无线电话、电话应答机等。只有信息服务业务方面的进步不太大，这在一定程度上是因为对这一业务还保留着严格的管制性限制。 金融服务 在美国经济众多的金融服务部门中，在企业家和管制失效的推动下，放松管制在曲折中取得了一定的进步。始于1968—1969年的通货膨胀和高利率引发了管制方面的变化。联邦政府借款和信贷的收缩使银行可以按高于联邦储备银行管制条款规定的上限利率向储户支付利息。这种情况在1973—1974年和1979—1980年间再度出现，每次出现都导致了金融脱媒（指储户将他们的存款从受到管制的银行转向管制较少的投资工具，比如股票和债券、对企业的直接贷款、可转让存单以及货币市场的共同基金）。为了应对这种损失，银行被迫按照市场利率购买基金，为它们的固定利率抵押贷款筹集资金。这种资产和债务的“失谐”造成了大量的损失。在这种糟糕的情况下，所有种类的非银行金融企业仍然在寻找每一个银行部门可利用的有利可图的机会。它们采用组织化的措施和产品创新以绕开管制性壁垒。在银行部门中，它们以相反的方向使用同样的措施——避开条文规定的管制性限制，为逃避管制而只提供管制较小的服务。管制者对这些规避管制的措施不加干预，这种现象日积月累，直到1980年引发了金融危机之后才被迫采取立法上的行动。
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1980年，国会通过了《储蓄机构解除管制与货币控制法》。这一立法决定分阶段地取消存款利率上限；允许商业银行开立有利息的NOW（negotiable orders of withdrawal，能签发可转让支付命令的活期存款）账户；取消了对联邦特许的储蓄账户在经营上和地理上的限制；储蓄保险的上限从40 000美元提高到了100 000美元。1981年当经济陷入衰退后，一场破产浪潮席卷了储蓄和贷款行业。国会于1982年迅速通过了《加恩圣杰曼银行法》（Garn St。 Germain Banking Act），不仅让储蓄账户中的资金能更容易地购买基金和转为储蓄存款（通过将储蓄保险的保险金额提高150％），而且在向商业不动产和建筑业发放贷款、购买低级别的（“垃圾”）债券方面都赋予了前所未有的自由。此时，里根政府减少了监督行为，希望以此来释放“私人企业”精神。
结果导致了20世纪80年代末储蓄和贷款大危机的产生——这场金融灾难需要3 000亿美元的资金来为束手无策的储户提供担保。在全美国，尤其是在西南部的普遍现象是，银行支付高利率以吸引存款，然后向高风险企业贷款，这常常缺乏最起码的信用分析，最终违背了公众利益。管制者要求国会议员对这些行为提出批评。当这些贷款和投资问题在20世纪80年代末显现出来后，导致数百家储蓄和贷款机构倒闭（见图对银行破产的详细说明）。1989年，即将上任的布什政府认识到了危机的严重性，并且成功地发起了《金融机构改革、恢复和强制实施法》。这一法案提议向储蓄保险基金提供再融资，建立一个新的管制体制以防止任何问题复发。
反托拉斯
在与推动放松管制相同因素的推动下，1968—1983年间的竞争政策经历了知识上和行政上的变革。1967年，当唐纳德·特纳（Donald Turner）出任司法部反托拉斯分局负责人的时候，经济学分析开始在反托拉斯诉讼的鼓动和诉讼中发挥更大的作用。特纳召集了许多杰出的经济学家为政府出谋划策，随着1973年经济政策局的成立，这种活动被制度化了。在联邦贸易委员会，经济学分析受竞争局（Office of petition）的支持也采用了一些经济学家使用的产业案例的研究方法。经济学分析为许多大型组织的诉讼提供了基本原理，比如IBM公司案（1969）、AT&T公司案（1974）以及方便食品制造商的“份额垄断”案（1972）；当时的政治学也推动了1984年对8个最大的石油公司提起的4起大型诉讼。
其实在20世纪80年代早期开始审理这些案子之前，反托拉斯理论就已经逐渐被“芝加哥学派”的经济学家所支配，他们对产业集中本身并没有异议，认为不管企业的规模有多大，反托拉斯行动的唯一目标应该是鼓励竞争。来自市场导向的对政府干预的批评早在1974年以前就已经很清晰了，而且在里根总统对托拉斯发出最后通牒之前，知名的政府经济学家和律师早就对此有所批评。 1981年，里根总统任命威廉·巴克斯特（William Baxter）出任反托拉斯局局长，任命詹姆斯·C·米勒三世（James ）领导FTC，此后，上述三个案子最终得以结案。以他对自由市场的偏好为基础，巴克斯特成功地迫使AT&T进行剥离，以创造一个更有效率、更富竞争性的长途电话市场。
关于兼并的所有政策也遵循了同样的路线。1968年，司法部颁布了以产业集中率为基础的横向兼并指导方针。当时，FTC建立了一个兼并前进行通报的报告体制。1976年，国会颁布的立法——《哈特斯科特罗蒂诺法》（Hart Scott Rodino Act）——正式确立了这一报告体制的法律地位。由于有了预先的通知，政府就可以在复杂的兼并完成之前更容易地要求对反竞争的资产进行限制性的剥夺。1982年，威廉·巴克斯特再次修订了兼并指导方针，在市场份额、进入壁垒、技术革新和产业增长率方面给予了更大的自由度。
在反托拉斯行为、尤其是在联邦贸易委员会支持下的反托拉斯行为方面，联邦政策经历了更剧烈的变革。在卡特时代（1977—1981年），FTC由于其主席迈克尔·珀楚克（Michael Pertschuk）的激进行为而受到了严厉的批评。珀楚克承认，FTC的任务是用“反托拉斯法确保一个没有经济和政治强权的民主社会，确保社会的多样性和创新能力”，这与美国社会向更自由的市场体制迈进的步伐似乎不太一致。当FTC准备颁布法规限制儿童电视节目中的广告内容时，它甚至被《华盛顿邮报》奚落为“国家的保姆”。里根总统任命自由市场经济学家詹姆斯· C·米勒三世取代珀楚克后，FTC大大削减了它的激进行动计划，取消了对方便食品的诉讼，用米勒的话来说，回到了“伍德罗·威尔逊总统所阐明的原则”。FTC的人员规模也从1977年的约1 600人减少到1990年的700人。书包 网 。 。。 想看书来
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20世纪80年代向管制下的竞争的转变
放松管制作为缩减联邦政府作用的一部分，是罗纳德·里根的竞选纲领中的一个主要内容。1981年，里根的班子制定了一个雄心勃勃的计划，要着手处理环境保护和核能、消费品和职业卫生与安全、农业、广播、有线电视以及金融服务中的管制问题。当选后不久，里根任命的管理和预算局局长戴维·斯托克曼（David Stockman）就要求采取“重大的取消管制行动”以恢复经济信心。里根总统立即冻结了所有悬而未决的管制条例，削减了管制预算，并任命副总统乔治·布什为放松管制特别工作组主席。他任命了许多支持放松管制的人来领导经济顾问委员会、联邦通讯委员会、货币监理署、联邦贸易委员会、联邦能源管制委员会、OSHA、环境保护署和内务部。
这些行动一开始就产生了很大的影响。管制方面的开支下降了3％（实际值），联邦管制机构的人员也从119 000人减少到101 000人。产业特殊管制被削减了超过1/3，EPA、OHSA、CPSC的执行预算也大大减少了。 ［67］ 但是，除了削减政府的繁文缛节以及一些对经济业务尤其不利的卫生和安全方面的管制之外，里根政府并没有一个如何改变管制或者如何替代管制的全面计划。事实上，政府仅仅成功地在两个行动中放松了管制——1984年灾难性的《加恩圣杰曼银行法》和《有线电视法》。与普遍相信的情况相反的是，其他所有重要的放松管制的立法其实是在1977—1981年卡特时代就已经颁布了。
1982年和1983年，里根政府的宏观经济计划的失效，损害了其在国会立法上的影响力，从而使放松管制的推动力开始减退了。EPA的官员和内务部部长卷入其中的丑闻伤害了公众对放松管制的支持，也使得支持社会管制的公共利益集团重新振作起来。到1984年末，华盛顿内部小心地承认，放松管制的努力结束了——或者说放松管制至少是被可以称为“管制下的竞争”的措施替代了。在里根的第二个任期内，联邦管制人员人数又增加到了107 000人，而以实际值计算的预算增加了18％，其中预算增加最多的是环境保护、银行和融资方面的管制（见表）。
管制改革的政策重心不再是取消政府控制，而是向市场导向的行政控制发展，新的详尽的管制机制鼓励了有限形式的竞争和对竞争性市场的效仿。这些现象的出现尽管部分原因在于政治动力的丧失，但也是由于对进入壁垒、沉没成本、边际成本、准确的价格信号、替代方法的可用性以及修补运行中的漏洞的有效性等的重要作用有了进一步的认识。10多年后，重要的几个管制机构都聘请了那些相信自己有能力激励、塑造市场，从而避免管制失误的经济学家。
比如在通讯行业，FCC采用了一种入门费用体系，仿效边际成本定价以向消费者收回固定成本。为了更准确地传达价格信号，这种体系要求精心设计的新型管制措施。与此相类似，FCC把对AT&T进行管制的传统收益率方法转变为新的“价格上限”（price caps）方式。这种根据通货膨胀而设定生产线投入的价格上限是为了鼓励提高生产率和技术创新，但也需要进行诸多复杂的管制。在天然气产业，联邦能源管制委员会于1985年颁布了一个称为《436规则》的基本标准。在这一规则中，州际管道公司可以相互在销售运输服务上自由竞争，但不能与它们的州内天然气销售运输业务和运费混合在一起，而且要允许所有买者和卖者同样自由地进入它们的管道网络。这个体系所追求的是仿效一种竞争性的、非一体化的市场，但准确地说并不是“放松管制”。在空气污染控制方面，EPA试验了一种“泡沫”（bubble）管制，这种对大型多点排放源管制的重点是针对结果而不是手段。1990年，当国会修订了《空气洁净法》后，EPA采用了一种“可交易的污染权”体系而不是源头控制体系，用来减少造成酸雨的硫磺气体排放。
这些措施产生了新的管制竞争体制，经济学家们普遍欢迎这种体制，认为它比先前的方法更有效。通过用市场敏感程度更高的工具来设计管制方式以塑造市场，管制者无疑是避免了行政干预这种最糟糕的扭曲。但是，管制竞争同样存在许多严重的问题，其结果也是不可预见�
