剑桥美国经济史-第57部分
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政府对企业的管制（2）
全国性的竞争市场，1914—1932年
第一次世界大战对企业—政府关系产生了巨大影响。它强化了国家产业协调的重要性，确立了大规模企业的合法性。企业之间、企业与政府之间成功合作的范例也出现了，并导致了一场技术革新浪潮以及战后一个非凡的经济增长时期。
在这一阶段开始的时期，联邦管制当局，尤其是银行、竞争政策和运输方面的管制机构发生了一次彻底的变化。《联邦储备法》（1913）、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》（1914）以及《运输法》（1920）代表了进步时代之前和其间长期的国家政治辩论的高峰。当时的研究者一般认为这些法律代表着实质性的改进，但这三个法案都不足以应付10年后发展起来的问题。
1913年的《联邦储备法》创造了一个事实上全新的银行和金融管制体系。经历了1907年那场动摇了美国经济的严重的金融恐慌之后，专家们建议建立一个中央银行以管理通货、保持流动性。1912年，议会银行委员会所披露的关于所谓“货币托拉斯”的一些事实加强了公众对银行改革的压力。伍德罗·威尔逊总统赞成对银行体系施加额外的政府控制，“从而使银行只是企业的一个工具，而不是企业的主人”。这一法案成立了12个区域储备银行，在华盛顿有一个管理委员会，组成人员包括5个总统任命的人员，外加一个货币审计员和一个国库秘书。所有国家批准的银行都要求成为联邦储备体系的成员，而州批准的银行如果希望加入的话，也可以成为成员。这一法案确定了特定的储备条件，确定了预计可以作为控制货币供给的重要工具的贴现率。储备银行将对成员银行的短期商业和农业票据进行再贴现，最终为其提供交易服务。
来自公众和竞争性领域的企业的压力以及反托拉斯政策导致了《克莱顿法》的颁布和联邦贸易委员会的成立。1912年的总统选举中，四个候选人——西奥多·罗斯福、威廉·H·塔夫脱、伍德罗·威尔逊和尤金·V·德布斯（Eugene ）——都对以1890年的《谢尔曼反托拉斯法》为基础的现行反托拉斯体制表达了不满。最高法院在1911年的判决调整了对美孚石油公司和美国烟草公司的财产清算，但这并未缓解对立法改革的要求。《谢尔曼法》的局限在于事后惩罚垄断行为，从而只是在最极端的情况下才进行惩罚。美孚石油公司案中发展的新的“合理法则”（rule of reason）是将罪责与滥用垄断力行为直接联系起来，但仍然不能消除许多经济学家和政治家所希望避免的特殊的滥用垄断力的行为。最高法院的解释认为，《谢尔曼法》缺乏透明度，导致了对整个经济结构的怀疑。
在后面的立法中，威尔逊的提议或多或少取得了胜利。《克莱顿法》认定价格歧视和勾结合同（tying contract）都是非法的。这一法案的第7条禁止了可能在实质上削弱竞争的兼并行为。《联邦贸易委员会法》成立了一个独立的机构，它被授权对不公平竞争现象进行调查，可以发出停业指令，可以对特定的产业提出贸易管制的建议，如果有必要的话，还可提起诉讼。
1920年的《运输法》的影响比较小。第一次世界大战期间，当时的联邦铁路委员会论证了对运输系统进行国有化和中央管理的利弊。虽然有一些改革者在和平时期还在追求维持那种安排，但遭到了许多集团的普遍反对，尤其是船员。《运输法》恢复了私有制，赋予州际商业委员会（ICC）新的权力，以规定流通率（streamline rates）、对利润进行监管，并鼓励国家铁路系统大规模的重组。1921年虽然制定了相当多的计划，但都遭到了铁路保护行动的反对。ICC甚至要求国会收回它的合并命令。20世纪20年代，铁路的收入尽管迅速增加，但运输体系仍然是分割的，在某些地方甚至是冗余的。
对其他大多数经济领域的管制仍然是以分散化为主。当时的大多数基本服务——供水、有轨电车、电力、供气和电话服务——都是在地方自治政府或州政府的法律管辖范围内由当地企业来提供的。这些公用事业在狭小的地理范围内一般都表现出规模经济的特征。因此，大城市政府一般来说在一个市场区域内都只向一个企业发放特许经营权。但是，由于特许权合同是刚性的，或者容易导致腐败，所以产生了持续的监管和控制以限制竞争的要求。1907年到1914年间，大多数州都组建了公用事业委员会，相对于地方自治政府而言，公用事业企业常常更为支持公用事业委员会。书 包 网 txt小说上传分享
政府对企业的管制（3）
无论是选举产生的还是任命的公用事业委员会都在监管公共服务方面逐渐积累了丰富的经验。在一些比较大的州，比如纽约和加利福尼亚，委员会网罗了为数众多的专家，发展了相对成熟的度量和判决程序。它们的权威常常在法庭上经受了公众集团、被管制企业以及这些企业的竞争者的检验。在整个20世纪20年代和以后的时期内，司法问题和定价方法一直是诉讼中最多的问题。就像19世纪在铁路管制中发生的情况一样，资产收益的公平性问题，无论是计算初始成本、重置成本，还是计算市场价值，都成为了资产估价中的焦点。但是，只要经济增长和技术革新使成本不断下降，以历史上较高的成本为基础的资产收益率管制方法对于经营公用事业的企业来说就是很好的办法。
到20世纪20年代，法律上的争议更加激烈了。当州立法机构将公用事业委员会的职能范围扩展到管理问题以及减轻公众的抱怨方面后，最高法院在以单独案例为基础确定司法管辖边界的问题上碰到了困难。1934年［莱比亚（Nebbia）诉纽约市案，291 ］，最高法院剥夺了公用事业委员会的职权，让州立法机构有完全的权威对州内任何形式的商业进行管制，只要它们履行了合法的程序。
法院要解决更宽的地理范围内管制的权限问题也是很困难的。在整个20世纪20年代，技术变革使得远距离的电力传输、电话服务和天然气供应在商业上来说更加容易。当供应体系跨越了州界，尤其是跨越了横向一体化和纵向一体化公司（向后进入燃料的供应和生产，向前则进入产品的分配）的经营范围后，州管制机构就陷入了诸多程序上的困境之中：成本的分配、交叉补贴以及作为企业基本目的的相关资产收益率的分配。控股公司（组织这种公司的目的是产生财务杠杆效应）可以阻碍有效的管制控制，从而安排它们在多个州的账目。法院弥补这种管制上的罅隙的努力一直持续到1930年，到这一年，最高法院裁决美国电话电报公司（AT&T）没有将电话成本的分配控制在当地的补贴水平之下，但是州管制者在这个案子中却无所作为。只有国会才能弥补这一罅隙。
在很少直接影响到公共利益、但公司或者其他机构能够创造出公共产品或者正的外部效应的经济领域，政府采取了一些非正式的、自愿的管制措施。尤其是在赫伯特·胡佛担任商务部部长期间（1921—1928），政府鼓励新的私营部门在各种产业中制定安全标准、采用产品标准、分配无线电频率、鼓励保护资源以及抑制长期过剩的生产。这些办法在执行程度和产业结构上的差异产生了不同的结果。在这些办法失效的场合，联邦政府偶尔也采取更正式的管制措施，尽管也有例外，但大多未形成强制性规则。
新政管制的时代，1933—1968年
从1921年到1929年，美国的GNP每年平均增长6％。增长的主要源泉来自交通、通讯和能源产业的革新和投资。汽车、货运、空运和管道运输超过了战前时期基础性的铁路运输和水运。同样，电话和无线电通讯成为近一个世纪以来一直占支配地位的电报、邮件和报纸通讯这些基本通讯方式的补充。石油、天然气和电力正在取代对煤和水力能源的依赖。
这些方面的发展刺激了整个经济的增长，基础设施投资每年平均增长13％。正如一位经济学家描述的那样，“一系列新产业和新服务所创造的投资机会喷薄而出”。但是，这些增长也产生了巨大的生产能力——在某些部门产生了过剩的生产能力，而且促进了寡头垄断程度更高的产业组织形式的产生。公用事业、交通、通讯和金融逐渐被大企业所支配，这些企业规模太大，其行为很容易对整个市场造成影响。
经历了这一特殊的增长阶段之后，到1929年，美国经济崩溃了。此后4年，美国GNP的下降达到一个前所未有的水平（平均每年下降），实际上萧条持续了5年以上。投资，尤其是对基础设施的投资几乎完全停滞。物价水平平均下降了25％。名义收入水平在公用事业下降了21％，在通讯产业下降了38％，在交通和金融业则下降了55％。许多企业的股息分配都延迟了，债券利息分配也延期了。破产风暴席卷了在过去10年曾是经济增长驱动力的每个部门。许多小型的公用事业和铁路公司纷纷破产；9 000家银行倒闭。到1933年，经济举步维艰，1/4的劳动力处于失业之中，过去相对自由竞争的政治价值观完全崩塌。 电子书 分享网站
政府对企业的管制（4）
在整个20世纪30年代，立法调查、学术研究和公共辩论都在致力于解释大萧条的原因。在事实面前，自由放任下的竞争和现存的管制机制都不足以解决问题。有点不合逻辑的是，大萧条的多数明显的原因在当时表现为垄断性的产业结构与“过度”竞争的结合。一位经济学家在1936年写道：“产业条件的变化严重地破坏了自由放任信条。目前的社会政策需要在以下二者之间进行选择：是通过法律来保护竞争（一种荒谬的社会控制政策）还是国家参与到已经集中化了的经济权威的实践中去”。
富兰克林·罗斯福总统1933年3月发表就职演说之后的6年中，联邦政府建立了一个管制政府，最终与对垄断的有力打击联系在一起。新政府的计划最初是逐渐来自于前10年中的社团主义，但后来逐渐来自于罗斯福自己的实用主义，来自于他的顾问们所宣扬的自由思想的集合，来自于大企业敦促政府稳定市场的努力。新政府没有忽视任何一个重要部门：农业、制造业、金融业、公用事业、运输业、自然资源，所有行业都受到政府直接或间接的干预。
在新政拥护者们全力应对低物价水平和剩余产品之时，他们也开始处理农业和制造业中的卡特尔问题。罗斯福希望采取激烈措施，但他坚持进行自愿、分散的控制。胡佛在前10年中采取的方法仍然是一种合乎逻辑的模式，而且似乎限制了政府对公司协作和法院执行判决的干预。国会在1933年5月通过了《农业调整法》（AAA），在6月又通过了《国家工业复兴法》（NIRA）。
农业方面的立法授权农业部进入市场，与农民和分销商签订销售协议。这些协议可以确定最低价格，限制产出或者销售。通过将商品在县一级组织起来，这些协议规避了反托拉斯法的制裁。虽然提高农业收入的努力按理说是成功的，但对农作物的破坏、对种植面积的限制以及利益支付等方面的问题导致越�
