生态文明视野下的循环经济立法研究-第39部分
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以生产者为主的责任延伸最初源于生产者责任延伸，是为了鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响而产生的一种思想，后来又被赋予了更广泛的含义，它被看成是“污染者负担原则”的一种延伸，也被理解为外部成本内部化的过程。经合组织（OECD）对生产者责任延伸给出的定义是：“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。”（12）
这与传统法律思想形成了鲜明对比。在传统法律领域，如民法和产品质量法等，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。而现代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的产品生产和使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。同时，销售者、消费者和其他主体也需要根据社会发展的要求，承担相应的义务，因为他们也都对环境问题负有一定的责任。为适应这一趋势，借鉴国外的立法经验，《循环经济促进法》第十五条规定了以生产者为主的责任延伸制度：
“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。
对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。
对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。
强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”
该条是目前我国有关以生产者为主的责任延伸制度的最完整的立法表述。该条的要点包括四个方面：①生产者的回收和利用责任。根据该条规定，对于列入强制回收名录的产品或者包装物，生产者必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对不适合利用的负责无害化处置。②销售者、其他组织或者废弃物利用处置企业的回收和利用责任。该责任源于法律、行政法规的规定和其与生产者订立的合同约定。③消费者的回收和利用责任。该责任的范围限于列入强制回收名录的产品和包装物，责任要求是不得随意丢弃，而是应当交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。④强制回收名录及其管理办法。立法规定由国务院循环经济发展综合管理部门制定，以保证在考虑企业承受能力和环境保护要求的前提下，有计划分步骤地实施该制度。
从上面可以看出，《循环经济促进法》中所指的以生产者为主的责任延伸制度和经合组织定义的生产者责任延伸制度并不完全相同。在《循环经济促进法》中，不仅规定生产者的回收利用义务，还规定了销售者、其他组织、废物利用处置企业和消费者的回收利用责任。这样规定，更充分地体现了生态文明的立法理念，更切实地贯彻了共同责任的基本原则。
（五）重点企业监督管理制度
重点企业监督管理制度是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取更为严格的一整套监督管理措施的总称。也就是说，高耗能、高耗水的企业在符合法定条件时，国家将会对其采取更为严格的监督管理措施。该制度也被简称为“重点管理制度”。
《循环经济促进法》第十六条规定了重点企业监督管理制度：
“国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。
重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。
重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”
重点企业监督管理制度不仅规定于《循环经济促进法》中，在其他相关立法中也有配套规定。《清洁生产促进法》规定的对重点企业的清洁生产审核制度（13）可以认为是重点企业监督管理制度的雏形。（14）《节约能源法》在第三章第六节以专节的形式规定了“重点用能单位节能”，共包括四个条文，分别对重点用能单位的界定标准、提交年度能源利用状况报告的义务、节能管理部门对报告的审查以及重点用能单位能源管理负责人制度作出了规定。该法还在法律责任部分对重点用能单位违反相关义务规定了相应的法律责任。（15）
由上可见，重点企业监督管理制度已经成为我国循环经济立法的基本制度。
（六）循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度
循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度是企业开展循环经济活动的依据，是政府评价循环经济发展状况的主要手段，同时也是考核政府发展循环经济水平的重要依据。
该制度完整的立法规定见于《循环经济促进法》第十七条，该条规定：
“国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。
国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。
国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度。”
从该条可以看出，该制度由三项子制度所构成，包括：循环经济统计制度、标准体系制度和产品资源消耗标识制度，试具体说明之。
循环经济统计制度，即有关制定循环经济发展目标和统计体系的制度。建立循环经济统计体系，可以为国家制定科学的经济发展、资源利用和环境保护政策，缓解资源约束矛盾、减轻环境污染等方面提供数据依据，为把循环经济纳入我国国民经济和社会发展规划创造条件，并促进经济统计、资源统计、环境统计和国民经济核算之间的协调与结合。循环经济统计制度也是衡量循环经济发展水平，为领导决策提供依据，公开资源节约和循环利用信息的基础性制度。（16）立法对循环经济统计管理提出了明确的任务要求，并规定了统计部门定期公布统计指标的义务。
循环经济标准制度，即关于制定循环经济技术标准和规范的法律制度。循环经济标准是为了发展循环经济，政府有关部门制定的有关技术、工艺和设备在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面的统一技术要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产品的能耗、物耗排放所作的强制性限值要求。立法规定了循环经济标准的制定主体和标准的覆盖领域等内容。
产品资源消耗标识制度来源于环境标识制度，它是指对符合循环经济关于产品资源消耗要求的产品，按照一定的规则，在产品本身或者包装物上做出明显标记的制度。产品资源消耗标识的建立，一方面表明产品在资源消耗和资源化难易程度等方面的性能，督促生产者提高生产符合绿色标识产品的积极性，另一方面使消费者了解有关该产品的资源消耗情况并理性购买更加符合循环经济要求的产品。
循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也规定在其他的一些单行法中。譬如，《清洁生产促进法》第十三条规定了环境资源保护的标准制度。又如，《节约能源法》第十八条规定了能源效率标识管理制度。这些规定共同构成了循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度体系。
二、循环经济基本法律制度存在的问题及其完善
由于立法本身相对于社会经济发展的滞后性，立法者认识的局限以及立法过程中涉及不同阶层、群体的利益冲突等原因，我国循环经济基本制度在伴随着《循环经济促进法》实施近一年来，渐渐显现出一些问题，已经不能符合生态文明建设的要求，不能适应循环经济发展的实践需要，有必要通过各种方式加以完善。
（一）循环经济发展规划制度
1。存在的问题
循环经济发展规划制度存在的不足主要体现在三个方面：
（1）规划的层次有限。根据《循环经济促进法》第十二条的规定，循环经济发展规划仅仅限于国家和设区的市级以上地方层面，不包括区县一级。显然，这不符合生态文明建设的完整性要求和区域性要求。而从规划实践来看，更高一级规划的实施有赖于下级规划的贯彻落实，如果没有下级规划予以配套，则上级规划的实施效果也并不会太好。循环经济的发展需要区县一级甚至包括产业园区一级的循环经济发展规划来加以推进和落实。
（2）循环经济发展规划与其他规划的关系没有明确。循环经济的发展不能仅仅依靠循环经济的发展规划。在我国，除了专门的循环经济发展规划以外，还有很多其他规划都有可能涉及循环经济发展的某一或某些方面。如果不对其他规划的内容提出循环经济的发展要求，那么纯粹依靠循环经济发展规划的单兵作战，其效果会非常有限。
（3）没有对违反该条的法律责任的规定。《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。但是，该法“法律责任”一章缺乏对编制机关和审批机关违反该义务而应承担的法律责任或行政责任的规定。
2。完善的建议
针对以上问题，笔者认为，要完善我国循环经济发展规划制度，必须从生态文明的整体性、完整性、全面性要求出发，从以下三个方面着手：
（1）扩大循环经济规划的层次范围。立法应当增加区县一级、功能区和产业园区一级的循环经济发展规划，这样才能使上一级的循环经济发展规划落到实处。立法同时明确：区县一级的规划由该级地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施；功能区和产业园区一级的规划由主管该功能区和产业园区的地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。
（2）明确其他规划发展循环经济的要求。在我国的规划体系中，除了循环经济发展规划，还包括其他很多类型的规划，如国民经济和社会发展规划、区域发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和环境保护规划等。这些规划都与循环经济发展规划具有非常�
